새만금지구 행정구역 문제 짚어보기④

새만금지구의 행정구역 설정문제가 최근 우리지역의 최대이슈가 되고 있다. 현 해양경계선을 기준해 행정구역을 설정하면 군산 71.1%, 부안 15.7%, 김제 13.2%로 우리시는 사실상 새만금으로 큰 도움을 받지 못하고 상대적 박탈감만 더 할 상황이다.
지난 2006년 4월 새만금 방조제의 끝물막이 공사가 이뤄지면서 새만금지구는 더 이상 바다가 아니고 담수호를 가진 육지나 다름없으므로 해양경계선은 효력을 상실해야 마땅하고, 하천이나 산으로 설정하는 육지경계선을 적용해야 옳다.
일부에서는 우리시의 주장에 대해 '저급한 밥그릇 싸움'이나 '소지역주의'로 매도하고 있지만, 역사적 근거나 합리적인 면에서도 우리시의 주장이 타당하다.
본지는 360호부터 4회에 걸쳐 우리시의 주장 사유, 행정구역 획정안, 역사적 근거, 앞으로의 과정 등을 연재하고 있다.
이번호에는 연재의 마지막으로 경계구역 설정에 대한 견해 및 그간의 유사한 분쟁사례와 앞으로 과정 등을 짚어보기로 한다.

지방자치가 정착되면서 행정구역에 관한 갈등이 빈번해지고 있다. 그간은 시·군 통합과정에서 제기됐던 갈등이 주를 이뤘으나, 최근에는 바다를 낀 자치단체들이 바다나 그것을 매립한 매립지의 행정구역 설정을 둘러싸고 이해 관계가 첨예하게 대립해 분쟁이 발생하는 일이 잦아졌다.

이유는 공유수면 매립으로 새로운 토지가 조성돼 자치단체의 면적이 증가하면 중앙정부의 교부세 증가와 매립된 토지에 대한 재산세 부과로 수입이 늘기 때문이다.

특히 새만금 지구의 경우는 우리시가 요구하는 토지가 국제업무용지와 항만시설을 포함하고 있는 노른자 지역이기 때문에 군산시도 물러설 수 없는 상태이며, 우리시도 당연한 권리를 포기 할 수 없는 중차대한 시점이다.

경계구역이나 관할권 분쟁 잦아

경계구역이나 관할권 설정을 둘러싼 대표적인 분쟁 사례로는 2000년 9월 충남 당진군에서 아산국가공업단지 항만개발사업에 따른 매립토지의 지적등록과 관련해 평택시를 상대로 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기한 경우가 있으며, 1994년부터 전라남도가 바다를 매립해 조성중인 율촌산업단지의 관할을 둘러싸고, 2000년 6월 광양시가 전남도지방분쟁조정위원회에 분쟁조정을 신청한 사례가 있다.

또 부산신항만 개발과 관련해 명칭 문제를 두고 벌어진 다툼이나 공유수면매립지에 대한 부산시와 경남 진해시 사이의 관할다툼 등이 있다.

2008년 1단계 개항을 목표로 진해시 웅동 일원을 매립한 신항만건설공사가 진행되면서 부산과 경남이 첨예하게 대립했었다. 경남측은 신항만 매립지의 일부가 지리적 여건이나 효율성 등을 종합적으로 검토할 때 진해시의 행정구역으로 편입돼야 한다고 주장한 반면, 부산시는 해상경계 표시선에 따라 획정돼야 한다고 주장했었으나, 아직 결론이 나지 않은 상태다.

해상경계선은 법적 구속력 없어

자치단체의 구역에 영해(바다)가 포함되는가 하는 문제에 대해서는 의견이 분분하다. 바다의 관리는 국가의 관할이므로 원칙적으로 국가 행정청이 직접 관리하고, 필요한 경우에는 국가가 위임한 범위 내에서만 자치단체가 관할권을 행사할 수 있다는 입장이 있다. 또 다른 견해는 영해는 국가가 직접 관리할 것이 아니라, 영해도 지방자치단체의 구역으로 보아 원칙적으로 지방자치단체가 관할하는 것으로 보아야 한다는 것이다.

반면 헌법재판소는 지난 2004년 9월 충남 당진군과 경기 평택시간의 권한쟁의심판사건에 대해 내린 결정에서 '공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한을 인정'했으나, "지형도상의 해상경계선은 행정관습법상 해상경계선으로 인정되지만 법적 구속력을 갖지 못한다"고 판시한 바 있다.

더구나 새만금 지구는 더 이상 바다가 아니고 71%가 육지이며, 29%만이 담수호이므로 해양경계선 마저 없어졌다고 보아야 옳고 역사적 근거로도 우리시의 주장이 설득력을 얻고 있다.

군산시와의 갈등 길어질 전망

종전에는 신규 매립지의 행정구역을 결정하는 근거가 없어 분쟁이 많았지만 지난 4월 1일자로 시행된 개정 지방자치법에 신규매립지에 대한 법적 절차가 마련됐다.

행정안전부 장관이 중앙분쟁조정위원회 심의·의결에 따라 해당지역이 속할 자치단체를 결정하기로 했으며, 결정결과에 이의가 있으면 대법원에 소송을 제기하도록 지침을 마련했다.

결국 중앙분쟁조정위원회가 경계구역 설정의 열쇠를 쥐고 있는 현실이다. 물론 누구든 결정에 불복해 대법원에 소송을 제기할 수 있지만 대법원도 이변이 없는 한 위원회의 의사를 존중할 것으로 예상된다. 또 더 나아가 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기할 수도 있지만 힘든 싸움이다. 이해 당사자인 군산시나 우리시나 물러설 수 없는 싸움이어서 새만금지구의 행정구역 설정문제를 두고 양 자치단체간의 갈등은 길어질 전망이다.

홍성근 기자 hong@gjtimes.co.kr

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